Informe sobre la Ley Agraria - Gaspar Melchor de Jovellanos

:: Informe sobre la Ley Agraria ::
Informe de la sociedad económica de Madrid al Real y Supremo Consejo de Castilla en el expediente de ley agraria, extendido por su individuo de número el señor don Gaspar Melchor de Jovellanos, a nombre de la junta encargada de su formacion.Preliminares | Primera Clase | Segunda Clase
Tercera Clase | Conclusiones

Aeque pauperibus prodest, loculetibus aeque:
aeque neglectum pueris, senibusque nocebit.
(Horat., Epist. 1, lib.I.)

:: Preliminares ::

SEÑOR: La Sociedad Patriótica de Madrid, después de haber reconocido el expediente de Ley Agraria que Vuestra Alteza se dignó remitir a su examen, y dedicado la más madura y diligente meditación al desempeño de esta honrosa confianza, tiene el honor de elevar su dictamen a la suprema atención de Vuestra Alteza.

Desde su fundación había consagrado la Sociedad sus tareas al estudio de la agricultura, que es el primero de los objetos de su instituto; pero considerándola solamente como el arte de cultivar la tierra, hubiera tardado mucho tiempo en subir a la indagación de sus relaciones políticas si Vuestra Alteza no llamase hacia ellas toda su atención. Convertida después a tan nuevo y difícil estudio, hubo de proceder en él con gran detenimiento y circunspección para no aventurar el descubrimiento de la verdad en una materia en que los errores son de tan general y perniciosa influencia. Tal fue la causa de la lentitud con que ha procedido al establecimiento del dictamen que hoy somete a la suprema censura de Vuestra Alteza, bien segura de que, en negocio tan grave, será más aceptable a sus ojos el acierto que la brevedad.

Este dictamen, Señor, aparecerá ante Vuestra Alteza con aquel carácter de sencillez y unidad que distingue la verdad de las opiniones, porque se apoya en un solo principio, sacado de las leyes primitivas de la naturaleza y de la sociedad, tan general y fecundo que envuelve en sí todas las consecuencias aplicables a su grande objeto; y al mismo tiempo tan constante que si por una parte conviene y se confirma con todos los hechos consignados en el expediente de Ley Agraria, por otra concluye contra todas las falsas inducciones que se han sacado de ellos.

Tantos extravíos de la razón y el celo como presentan los informes y dictámenes que reúne este expediente no han podido provenir sino de supuestos falsos que dieron lugar a falsas inducciones, ó de hechos ciertos y constantes a la verdad pero juzgados siniestra y equivocadamente. De unos y otros se citarían muchos ejemplos si la Sociedad no estuviese tan distante de censurarlos como de seguirlos, y si no creyese que no se esconderán a la penetración de Vuestra Alteza cuando se digne de aplicar a su examen los principios de este Informe.

Uno de ellos ha llamado más particularmente la atención de la Sociedad, porque lo miró como fuente de otros muchos errores, y es el suponer, como generalmente se supone, que nuestra agricultura se halla en una extraordinaria decadencia. El mismo celo de Vuestra Alteza y sus paternales desvelos por su mayor prosperidad se han convertido en prueba de tan falsa suposición; y aunque sea una verdad notoria que en el presente siglo ha recibido el aumento más considerable, no por eso se deja de clamar y ponderar esta decadencia, ni de fundar en ella tantos soñados sistemas de restablecimiento.

La Sociedad, Señor, más convencida que nadie de lo mucho que falta a la agricultura española para llegar al grado de prosperidad a que puede ser levantada, y que es objeto de la solicitud de Vuestra Alteza, lo está también de la notoria equivocación con que se asiente a una decadencia que, a ser cierta, supondría la caída de nuestro cultivo desde un estado próspero y floreciente a otro de atraso y desaliento. Pero después de haber recorrido la Historia nacional, y buscado en ella el estado progresivo de nuestra agricultura en sus diferentes épocas, puede asegurar a Vuestra Alteza que en ninguna la ha encontrado tan extendida ni tan animada como en la presente.

Estado progresivo de la agricultura

Su primera época debe referirse al tiempo de la dominación romana, que reuniendo los diferentes pueblos de España bajo de una legislación y un gobierno y acelerando los progresos de su civilización, debió también dar grande impulso a su agricultura. Sin embargo, los males que la afligieron por espacio de doscientos años, en que fue teatro de continuas y sangrientas guerras, bastan para probar que hasta la paz de Augusto no pudo gozar el cultivo en España ni estabilidad ni gran fomento.

Es cierto que desde aquel punto la agricultura, protegida por las leyes y perfeccionada por el progreso de las luces que recibió la nación con la lengua y costumbres romanas, debió lograr la mayor extensión, y éste, sin duda, fue uno de sus más gloriosos períodos. Pero en él la inmensa acumulación de la propiedad territorial y el establecimiento de las grandes labores, el empleo de esclavos en su dirección y cultivo y su consiguiente abandono, y la ignorancia y el vilipendio de la profesión, inseparable de estos principios, no pudieron dejar de sujetarla a los vicios y al desaliento que, en sentir de los geopónicos antiguos y de los economistas modernos, son inseparables de semejante estado. Ya se lamentaba amargamente de estos males Columela, que fue poco posterior a Augusto; y ya en tiempo de Vespasiano se quejaba Plinio el Viejo de que la gran cultura, después de haber arruinado la agricultura de Italia, iba acabando con la de las regiones sujetas al Imperio: Latifundía , decia, perdidere Italiam, jam vero et provintias .

Después de aquel tiempo el estado de la agricultura fue necesariamente de mal en peor porque España, sujeta como las demás provincias al canon frumentario, era, por más fértil, más vejada que otras con tasas y levas y con exacciones continuas de gente y trigo que los pretores hacían para completar los ejércitos y abastecer la capital. Estas contribuciones fueron cada día más exorbitantes bajo los sucesores de Vespasiano, al mismo tiempo que crecieron los impuestos territoriales y las sisas, particularmente desde el tiempo de Constantino, y no puede persuadirse la Sociedad a que una agricultura tan desfavorecida fuese comparable con la presente. Así que las ponderaciones que hacen los latinos de la fertilidad de España, más que su floreciente cultivo probarán la extenuación a que continuamente la reducían los inmensos socorros enviados a los ejércitos y a Roma, para alimentar la tiranía militar y la ociosa é insolente inquietud de aquel gran pueblo.

Mucho menos se podrá citar la agricultura de la época visigoda, pues sin contar los estragos de la horrenda conquista que la precedió, solo el despojo de los antiguos propietarios y la adjudicación de los dos tercios de las tierras a los conquistadores bastaban para turbar y destruir el más floreciente cultivo. Tan flojos estos bárbaros y tan perezosos en la paz como eran duros y diligentes en la guerra, abandonaban, por una parte, el cultivo a sus esclavos, y por otra le anteponían la cría y granjería de ganados, como única riqueza conocida en el clima en que nacieron, y de ambos principios debió resultar necesariamente una cultura pobre y reducida.

Tal cual fue, toda pereció en la irrupción sarracénica, y hubieron de pasar muchos siglos antes que renaciese la que podemos llamar propiamente nuestra agricultura. Es cierto que los moros andaluces, estableciendo la agricultura nabatea en los climas más acomodados a sus cánones, la arraigaron poderosamente en nuestras provincias de Levante y Mediodía; pero el despotismo de su gobierno, la dureza de sus contribuciones, las discordias y guerras intestinas que los agitaron no la hubieran dejado florecer, aun cuando lo permitiesen las irrupciones y conquistas que continuamente hacíamos sobre sus fronteras.

Cuando por medio de ellas hubimos recobrado una gran parte del territorio nacional, fue para nosotros muy difícil restablecer su cultivo. Hasta la conquista de Toledo apenas se reconoce otra agricultura que la de las provincias septentrionales. La del país llano de León y Castilla, expuesta a continuas incursiones de parte de los moros, se veía forzada a abrigarse en el contorno de los castillos y lugares fuertes y a preferir en la ganadería una riqueza movible y capaz de salvarse de los accidentes de la guerra. Después que aquella conquista le hubo dado más estabilidad y extensión a la otra parte del Guadarrama, continuas agitaciones turbaron el cultivo y distrajeron los brazos que lo conducían. La historia representa a nuestros solariegos, ya arrastrados en pos de sus señores a las grandes conquistas que recobraron los reinos de Jaén, Córdoba, Murcia y Sevilla hasta la mitad del siglo XIII, y ya volviendo unos contra otros sus armas en las vergonzosas divisiones que suscitaron las privanzas y las tutorías. ¿Cuál, pues, pudo ser la suerte de nuestra agricultura hasta los fines del siglo XI?

Cierto es que, conquistada Granada, reunidas tantas Coronas y engrandecido el imperio español con el descubrimiento de un nuevo mundo, empezó una época que pudo ser la más favorable a la agricultura española, y es innegable que en ella recibió mucha extensión y grandes mejoras. Pero lejos de haberse removido entonces los estorbos que se oponían a su prosperidad, parece que la legislación y la política se obstinaron en aumentarlos.

Las guerras extranjeras distantes y continuas, que sin interés alguno de la nación agotaron poco a poco su población y su riqueza; las expulsiones religiosas, que agravaron considerablemente entrambos males; la protección privilegiada de la ganadería, que asolaba los campos; la amortización civil y eclesiástica, que estancó la mayor y mejor parte de las propiedades en manos desidiosas, y por último, la diversión de los capitales al comercio y la industria, efecto natural del estanco y carestía de las tierras, se opusieron constantemente a los progresos de un cultivo que, favorecido de las leyes, hubiera aumentado prodigiosamente el poder y la gloria de la nación.

Tantas causas influyeron en el enorme desaliento en que yacía nuestra agricultura a la entrada del presente siglo. Pero después acá los estorbos fueron a menos, y los estímulos a mas. La Guerra de Sucesión, aunque por otra parte funesta, no solo retuvo en casa los fondos y los brazos que antes perecían fuera de ella, sino que atrajo algunos de las provincias extrañas y los puso en actividad dentro de las nuestras. A la mitad del siglo la paz había ya restituido al cultivo el sosiego que no conociera jamás, y a cuyo influjo empezó a crecer y prosperar. Prosperaron con él la población y la industria, y se abrieron nuevas fuentes a la riqueza pública. La legislación, no solo más vigilante sino también más ilustrada, fomentó los establecimientos rústicos en Sierra Morena, en Extremadura, en Valencia y en otras partes, favoreció en todas el rompimiento de las tierras incultas, limitó los privilegios de la ganadería, restableció el precio de los granos, animó el tráfico de los frutos y produjo, en fin, esta saludable fermentación, estos clamores que, siendo para muchos una prueba de la decadencia de nuestra agricultura, son a los ojos de la Sociedad el mejor agüero de su prosperidad y restablecimiento.

Influencia de las leyes en este Estado

Tal es la breve y sencilla historia de la agricultura nacional, y tal el estado progresivo que ha tenido en sus diferentes épocas. La Sociedad no ha podido confrontar los hechos que la confirman sin hacer al mismo tiempo muchas importantes observaciones que le servirán de guía en el presente Informe. Todas ellas concluyen que el cultivo se ha acomodado siempre a la situación política que tuvo la nación coetaneamente, y que tal ha sido su influencia en él que ni la templanza y benignidad del clima, ni la excelencia y fertilidad del suelo, ni su aptitud para las más vanas y ricas producciones, ni su ventajosa posición para el comercio marítimo, ni en fin, tantos dones como con larga mano ha derramado sobre ella la naturaleza han sido poderosos a vencer los estorbos que esta situación oponía a sus progresos.

Pero al mismo tiempo ha reconocido también que cuando esta situación no desfavorecía el cultivo, tenían en él más principal é inmediata influencia aquellos estorbos que se derivaban de las leyes relativas a su gobierno, y que la suerte del cultivo fue siempre más ó menos próspera según que las leyes agrarias animaban ó desalentaban el interés de sus agentes.

Esta última observación, al mismo tiempo que llevó a la Sociedad como de la mano al descubrimiento del principio sobre que debía establecer su dictamen, le inspiró la mayor confianza de alcanzar el logro de sus deseos porque, conociendo por una parte que nuestra presente situación política nos convida al establecimiento del más poderoso cultivo, y por otra que la suerte de la agricultura pende enteramente de las leyes, ¿qué esperanzas no deberá concebir al ver a Vuestra Alteza dedicado tan de propósito a mejorar este ramo importantísimo de nuestra legislación? Los celosos ministros que propusieron a Vuestra Alteza sus ideas y planes de reforma en el expediente de Ley Agraria han conocido también la influencia de las leyes en la agricultura, pero pudieron equivocarse en la aplicación de este principio. No hay alguno que no exija de Vuestra Alteza nuevas leyes para mejorar la agricultura, sin reflexionar que las causas de su atraso están por la mayor parte en las leyes mismas, y que por consiguiente no se debía tratar de multiplicarlas sino de disminuirlas; no tanto de establecer leyes nuevas como de derogar las antiguas.

Las leyes deben reducirse a protegerla

A poco que se medite sobre esta materia se conocerá que la agricultura se halla siempre en una natural tendencia hacia su perfección; que las leyes solo pueden favorecerla animando esta tendencia; que este favor no tanto estriba en presentarle estímulos como en remover los estorbos que retardan su progreso; en una palabra, que el único fin de las leyes respecto de la agricultura debe ser proteger el interés de sus agentes, separando todos los obstáculos que pueden obstruir ó entorpecer su acción y movimiento.

Este principio, que la Sociedad procurará desenvolver en el progreso del presente Informe, está primeramente consignado en las leyes eternas de la naturaleza, y señaladamente en la primera que dictó al hombre su omnipotente y misericordioso Creador cuando, por decirlo así, le entregó el dominio de la tierra. Colocándolo en ella y condenándolo a vivir del producto de su trabajo, al mismo tiempo que le dio el derecho de enseñorearla le impuso la pensión de cultivarla y le inspiró toda la actividad y amor a la vida que eran necesarios para librar en su trabajo la seguridad de su subsistencia. A este sagrado interés debe el hombre su conservación, y el mundo su cultura. Él solo limpió y rompió los campos, descuajó los montes, secó los lagos, sujetó los ríos, mitigó los climas, domesticó los brutos, escogió y perfeccionó las semillas y aseguró en su cultivo y reproducción una portentosa multiplicación a la especie humana.

El mismo principio se halla consignado en las leyes primitivas del derecho social, porque cuando aquella multiplicación forzó a los hombres a unirse en sociedad y a dividir entre sí el dominio de la tierra, legitimó y perfeccionó necesariamente su interés, señalando una esfera determinada al de cada individuo y llamando hacia ella toda su actividad. Desde entonces el interés individual fue tanto más vivo cuanto se empezó a ejercitar en objetos más próximos, más conocidos, más proporcionados a sus fuerzas y más identificados con la felicidad personal de los individuos.

Los hombres, enseñados por este mismo interés a aumentar y aprovechar las producciones de la naturaleza, se multiplicaron más y mas, y entonces nació otra nueva propiedad distinta de la propiedad de la tierra; esto es, nació la propiedad del trabajo. La tierra, aunque dotada por el Creador de una fecundidad maravillosa, solo la concedía a la solicitud del cultivo, y si premiaba con abundantes y regalados frutos al laborioso cultivador, no daba al descuidado más que espinas y abrojos. A mayor trabajo correspondía siempre con mayores productos; fue, pues, consiguiente proporcionar el trabajo al deseo de las cosechas; cuando este deseo buscó auxiliares para el trabajo, hubo de hacerlos participantes del fruto, y desde entonces los productos de la tierra ya no fueron una propiedad absoluta del dueño, sino partible entre el dueño y sus colonos.

Esta propiedad del trabajo, por lo mismo que era más precaria é incierta en sus objetos, fue más vigilante é ingeniosa en su ejercicio. Observando primero las necesidades y luego los caprichos de los hombres, inventó con las artes los medios de satisfacer unos y otros, presentó cada día nuevos objetos a su comodidad y a su gusto, acostumbrólos a ellos, formóles nuevas necesidades, esclavizó a estas necesidades su deseo y desde entonces la esfera de la propiedad del trabajo se hizo más extendida, más varia y menos dependiente.

Esta protección debe cifrarse en la remoción de los estorbos que se oponen al interés de sus agentes

Es visto por estas reflexiones, tomadas de la sencilla observación de la naturaleza humana y de su progreso en el estado social, que el oficio de las leyes respecto de una y otra propiedad no debe ser excitar ni dirigir, sino solamente proteger el interés de sus agentes, naturalmente activo y bien dirigido a su objeto. Es visto también que esta protección no puede consistir en otra cosa que en remover los estorbos que se opongan a la acción y al movimiento de este interés, puesto que su actividad está unida a la naturaleza del hombre, y su dirección señalada por las necesidades del hombre mismo. Es visto, finalmente, que sin intervención de las leyes puede llegar, y efectivamente ha llegado en algunos pueblos, a la mayor perfección al arte de cultivar la tierra, y que donde quiera que las leyes protejan la propiedad de la tierra y del trabajo se logrará infaliblemente esta perfección y todos los bienes que están pendientes de ella.

Sin embargo, dos razones harto plausibles alejaron alguna vez a los legisladores de este simplicísimo principio: una, desconfiar de la actividad y las luces de los individuos; y otra, temer las irrupciones de esta misma actividad. Viendo a los hombres frecuentemente desviados de su verdadero interés y arrastrados por las pasiones tras de una especie de bien más aparente que sólido, fue tan fácil creer que serian mejor dirigidos por medio de leyes que por sus deseos personales como suponer que nadie podría dictar mejores leyes que aquellos que, libres de las ilusiones del interés personal, obrasen solo atentos al interés público. Con esta mira no se redujeron a proteger la propiedad de la tierra y del trabajo, sino que se propasaron a excitar y dirigir con leyes y reglamentos el interés de sus agentes. En esta dirección no se propusieron por objeto la utilidad particular sino el bien común, y desde entonces las leyes empezaron a pugnar con el interés personal, y la acción de ese interés fue tanto menos viva, diligente é ingeniosa cuanto menos libre en la elección de sus fines y en la ejecución de los medios que conducían a ellos.

Pero en semejante procedimiento no se echó de ver que el mayor número de los hombres, dedicado a promover su interés, oye más bien el dictamen de su razón que el de sus pasiones; que en esta materia el objeto de sus deseos es siempre análogo al objeto de las leyes; que cuando obra contra este objeto obra contra su verdadero y sólido interés; y que si alguna vez se aleja de él, las mismas pasiones que lo extravían lo refrenan presentándole en las consecuencias de su mala dirección el castigo de sus ilusiones: un castigo más pronto, más eficaz é infalible que el que pueden imponerle las leyes.

Tampoco se echó de ver que aquella continua lucha de intereses que agita a los hombres entre sí establece naturalmente un equilibrio que jamás podrían alcanzar las leyes. No solo el hombre justo y honrado respeta el interés de su prójimo, sino que lo respeta también el injusto y codicioso. No lo respetará ciertamente por un principio de justicia, pero lo respetará por una razón de utilidad y conveniencia. El temor de que se hagan usurpaciones sobre el propio interés es la salvaguardia del ajeno, y en este sentido se puede decir que en el orden social el interés particular de los individuos recibe mayor seguridad de la opinión que de las leyes.

No concluye de aquí la Sociedad que las leyes no deban refrenar los excesos del interés privado, antes reconoce que éste será siempre su más santo y saludable oficio, éste uno de los primeros objetos de su protección. Concluye solamente que protegiendo la libre acción del interés privado mientras se contenga en los límites señalados por la justicia, solo debe salirle al paso cuando empiece a traspasarlos. En una palabra, Señor, el grande y general principio de las leyes respecto de la agricultura se debe cifrar en remover los estorbos que se oponen a la libre acción del interés de sus agentes dentro de la esfera señalada por la justicia.

Conveniencia del objeto de las leyes con el del interés personal

Este principio, aplicable a todos los objetos de la legislación económica, es mucho más perspicuo cuando se contrae al de las leyes agrarias. ¿Es otro, por ventura, que el de aumentar por medio del cultivo la riqueza pública hasta el sumo posible? Pues otro tanto se proponen los agentes de la agricultura tomados colectivamente, puesto que pretendiendo cada uno aumentar su fortuna particular hasta el sumo posible por medio del cultivo, es claro que su objeto es idéntico con el de las leyes agrarias, y tienen un mismo fin y una misma tendencia.

Este objeto de las leyes agrarias solo se puede dirigir a tres fines, a saber: la extensión, la perfección y la utilidad del cultivo; y a los mismos también son conducidos naturalmente por su particular interés los agentes de la agricultura. Porque , ¿quién será de ellos el que, atendidos sus fondos, sus fuerzas y su momentánea situación, no cultive tanto como puede cultivar, no cultive tan bien como puede cultivar, y no prefiera en su cultivo las más a las menos preciosas producciones? Luego caminará más seguramente a su objeto aquella legislación agraria que más favorezca la libre acción del interés de estos agentes, naturalmente encaminada hacia el mismo objeto.

La Sociedad, Señor, se ha detenido de propósito en el establecimiento de este principio porque, aunque obvio y sencillo, lo cree todavía muy distante de los que reinan en el expediente de Ley Agraria, y en la mayor parte de los escritos que han parecido hasta ahora sobre el mismo asunto. Persuadida a que muchas de sus opiniones podrán parecer nuevas, ha querido fundar sobre cimientos sólidos el principio incontrastable de que se derivan, y espera que Vuestra Alteza disimulara esta detención en favor de la importante verdad a cuya demostración se ha consagrado.

Investigación de los estorbos que se oponen a este interés

Si las leyes para favorecer la agricultura deben reducirse a proteger el interés particular de sus agentes, y si el único medio de proteger este interés es remover los estorbos que se oponen a la tendencia y movimiento natural de su acción, nada puede ser tan importante como indagar cuáles sean estos estorbos y fijar su conocimiento.

La Sociedad cree que se deben reducir a tres solas clases, a saber: políticos, morales y físicos, porque solo pueden provenir de las leyes, de las opiniones ó de la naturaleza. Estos tres puntos fijarán la división del presente Informe, en el cual examinará primero la Sociedad cuáles son los estorbos que nuestra actual legislación opone a los progresos de la agricultura; luego, cuáles son los que oponen nuestras actuales opiniones, y al fin cuáles son los que provienen de la naturaleza de nuestro suelo. Desenvolviendo y demostrando estos diferentes estorbos indicará también la Sociedad los medios más sencillos y seguros de removerlos. Entremos en materia y tratemos primero de los estorbos políticos.