El control parlamentario al Gobierno

3. La responsabilidad política del Gobierno

Uno de los elementos esenciales del sistema parlamentario es que el Parlamento tenga la posibilidad de retirar la confianza que ha dispensado al Gobierno, sustituyéndolo por otro. Históricamente, se retiraba la confianza cuando el gobierno perdía una votación de relieve. Ello planteaba dos problemas: confundía el pronunciamiento parlamentario sobre un asunto concreto con la expresión de confianza al Gobierno y provocaba situaciones de grave inestabilidad gubernamental.

Para evitarlo, los sistemas constitucionales han tendido a regular detalladamente los casos, situaciones y consecuencias en los que se exige responsabilidad política al Gobierno. Se establecen una serie de requisitos que es necesario cumplir y un procedimiento que es necesario seguir.

Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, la CE prescribe en el art. 101.1 que " el Gobierno cesa en los casos de pérdida de confianza parlamentaria previstos en la CE ". Retirada la confianza parlamentaria y exigencia de responsabilidad son dos términos sinónimos. Con ellos se expresa que los órganos políticos tienen, además de las responsabilidades comunes a los órganos administrativos, otra responsabilidad añadida que no está regida por los parámetros legales. Como toda responsabilidad, la política lleva aparejada una sanción. Pero la responsabilidad política no se rige por el principio de legalidad, sino por el de oportunidad, y la única consecuencia sancionadora que se deriva de su exigencia es la pérdida del cargo político que se ocupe. Por otro lado, la responsabilidad política es, con frecuencia, de carácter objetivo. Ello quiere decir que puede exigirse por la mera concurrencia de un hecho o, incluso, por la acción de un tercero, aunque la actuación objetiva del responsable no esté directamente vinculada al hecho generador de su responsabilidad.

La responsabilidad política no excluye la concurrencia de otras responsabilidades jurídicas, pero es ajena a ellas. Sólo puede ser exigida por quien designó a la persona para un determinado cargo, y consiste en la valoración de la gestión política del designado que concluye en la pérdida de la confianza que se había depositado en él cuando se le encomendó dicha gestión. En el marco concreto de la relación fiduciaria entre el Parlamento y el Gobierno, la exigencia de la responsabilidad política se reconduce a que no se comparten los objetivos políticos del ejecutivo o los medios utilizados para conseguirlos, o que no se confía en la capacidad de los miembros del Gobierno para alcanzarlos.

La CE señala en el 108 que el Gobierno responde solidariamente de su gestión política entre el Congreso de los Diputados. Con ello expresa varias cosas:

Que la responsabilidad política es solidaria, es decir, colectiva, del conjunto del Gobierno. No existe una responsabilidad política de uno o varios miembros del gobierno solamente. El carácter solidario de la responsabilidad política deriva del hecho de que, a quien el Congreso entrega la confianza es al Presidente, y no al Gobierno en su conjunto. A su vez, la relación de confianza que vincula a los Ministros no se establece con el Congreso, sino con el Presidente del Gobierno. La solidaridad implica la concreción de la exigencia de la responsabilidad política en el Presidente y la imposibilidad de exigirla a un Ministro individualmente. Ello supone también que no cabe que un miembro del Gobierno se autoexcluya de esta responsabilidad, salvo que presente su dimisión. El carácter solidario de la responsabilidad acarrea que las decisiones del Ejecutivo comprometen políticamente a todos y cada uno de los miembros del Gobierno.

Por último, el tenor del 108 CE anticipa ya que la formalización de la relación de confianza entre parlamento y Gobierno se localiza en el Congreso de los Diputados. Este asume el monopolio de la facultad de otorgar y retirar la confianza parlamentaria al Gobierno. La CE distingue entre la función de control, que otorga a ambas Cámaras, y la de exigencia de responsabilidad, que concede sólo al Congreso.

En suma, una vez otorgada la confianza al Gobierno, el Congreso sólo puede retirar dicha confianza a través de los mecanismos expresamente previstos en la CE. Son dos: la moción de censura y la cuestión de confianza.

A) La moción de censura.

1.- Concepto.

Es la única forma en que las Cortes Generales o, más concretamente el Congreso, pueden expresar por propia iniciativa la retirada de confianza al Gobierno. Carecen de efectos a este fin los acuerdos o resoluciones distintos de la aprobación de una moción de censura que las Cámaras pudieran adoptar expresando su discrepancia con el Gobierno, tendrán valor político, pero no obligan jurídicamente hablando.

Consiste en que le Congreso, a iniciativa propia, retira la confianza otorgada al Presidente del Gobierno. En el sistema español, la moción de censura es una iniciativa parlamentaria específica y autónoma. No exige actividad previa de ningún género, sino sólo el taxativo cumplimiento de los requisitos constitucionalmente exigidos.

La característica más destacada es la preocupación por la estabilidad gubernamental y por evitar los vacíos de poder. De ahí que siguiendo la llamada "moción de censura constructiva" plasmada en la Ley Fundamental de Bonn, la CE exija que la retirada de la confianza parlamentaria lleve simultáneamente aparejado el otorgamiento de la confianza a otro Presidente del Gobierno.

2.- Requisitos.

No existe libertad en este campo, sino que es necesario que la moción sea suscrita por al menos una décima parte de los Diputados. Se precisa el concurso de 35 diputados para presentar la moción.

El segundo requisito exigido por la CE en el art. 113.2 es la propuesta de un candidato a la Presidencia del Gobierno. Este requisito, que es el que configura la moción de censura como constructiva, constituye también un obstáculo para su viabilidad, en la medida en que, si bien no es difícil que dos o más grupos minoritarios coincidan en la voluntad de remover al Gobierno, sí presenta más dificultad que coincidan en apoyar al mismo candidato. No es forzoso que el candidato sea Diputado, pero sí que haya aceptado la candidatura. Los Diputados firmantes de una moción de censura no podrán volver a presentar otra durante el mismo período de sesiones si la moción no prospera.

Tales requisitos hacen de la moción de censura un instrumento parlamentario de utilización limitada y selectiva y de difícil viabilidad, aún cuando la experiencia demuestra que no es imposible que una moción de censura prospere.

3.- Procedimiento.

Una vez presentada con los requisitos constitucional y reglamentariamente exigidos, la moción de censura deberá ser admitida a trámite. La mera admisión a trámite lleva aparejada efectos jurídicos, ya que, de acuerdo con la CE , a partir de ese momento, el Presidente del Gobierno no podrá proponer al rey la disolución de las Cámaras.

Una vez admitida a trámite, se abre un período de reflexión mínimo de cinco días que tiene el indudable propósito de contribuir a que se pondere serenamente la situación. Además , durante los dos primeros días se pueden presentar mociones alternativas. Esta última previsión está indudablemente pensada desde la perspectiva del favorecimiento de la estabilidad gubernamental, dado que posibilita los acuerdos parlamentarios encaminados a la formación del Gobierno con respaldo del Congreso.

Por otro lado, el carácter constructivo de la moción de censura y su faceta, más que de remoción del Gobierno, de sustitución de un Gobierno por otro, se ponen claramente de manifiesto en la regulación del debate previo a la decisión parlamentaria. En efecto, las líneas generales de este debate se centran, no en la exigencia de responsabilidad política al Presidente, sino en la investidura de quien aspira a sustituirle en el puesto. El verdadero protagonista de la moción es el nuevo candidato, así, el RC prevé en el art. 177 que tras la defensa de la moción de censura, intervenga el candidato a presidente exponiendo su programa. En segundo lugar, responde a la posibilidad de que el candidato no sea Diputado. En conclusión, todo este esquema relega al presidente censurado y a todo su Gobierno a una posición secundaria. De esta forma, el diálogo no se establece entre el Presidente y quien le censura o aspira a sucederle, sino entre éste y los grupos parlamentarios.

La moción es el instrumento más poderoso de control del Gobierno y por ello muchas veces se lleva a cabo a sabiendas de que está perdida para denunciar y criticar la gestión del Gobierno en ejercicio ofreciendo una alternativa al mismo.

Una vez realizado el debate, se produce la votación. Si concurren varias mociones se votarán separadamente por orden de presentación. Si alguna de ellas resulta aprobada, las restantes no se someterán a votación. La votación es pública por llamamiento. Para que la moción de censura prospere, debe obtener la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados (mitad más uno). Éste es otro de los elementos claramente progubernamentales del diseño constitucional, pues puede muy bien suceder que un Gobierno esté en minoría pero siga en ejercicio, siempre y cuando esa mayoría que se opone, además de haber llegado a un acuerdo sobre el candidato, no alcance la mitad más uno de los miembros de la Cámara.

4.- Efectos.

Si no se aprueba la moción de censura, el Gobierno recupera la facultad de disolución de las Cámaras que había perdido con la admisión a trámite, ex art. 115 CE. En este caso, los firmantes de la moción no podrán volver a proponer otra en el mismo periodo de sesiones.

Si se aprueba, se entiende retirada la confianza al Presidente en ejercicio y otorgada al candidato, por lo que el primero cesa y debe presentar su dimisión al Rey (y con él, cesa todo el Gobierno), que nombrará Presidente del Gobierno al segundo de forma automática (y que será investido con una posición muy sólida, puesto que habrá recibido el apoyo de la mayoría absoluta de la cámara).

No resulta preciso abrir el proceso previsto en el art. 99 CE porque ya ha quedado investido como Presidente el candidato incluido en la moción.

B) La cuestión de confianza.

1.- Concepto.

El propio Gobierno puede considerar que para la eficaz continuidad en el ejercicio de sus funciones y la realización de sus objetivos políticos, le resulta conveniente renovar la confianza que el Parlamento le otorgó y ratificar el respaldo parlamentario. A ello responde la cuestión de confianza.

2.- Procedimiento.

A diferencia de la moción, la iniciativa la tiene el ejecutivo. El planteamiento de la moción corresponde (112 CE) al Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros. Lo decide el Presidente, dado que fue a él a quien otorgó el Congreso su confianza en la investidura. Pero :

• La pérdida de la cuestión de confianza implica el cese de todo el Gobierno.
• La cuestión de confianza supone un juicio sobre la gestión de todo el Gobierno, que es indisociable del Presidente.
• La propia CE predica la solidaridad de la responsabilidad gubernamental.

La CE exige que si el Presidente del Gobierno desea que el Congreso le ratifique su confianza, tal ratificación tenga lugar sobre un programa de Gobierno o una declaración política general. Se trata, en ambos casos, de declaraciones o programas de carácter general; no cabe la posibilidad de que el Gobierno comprometa su responsabilidad política con un texto legislativo concreto. Si resulta posible que sea una política determinada (Ej. Económica) la que sirva de base para la ratificación de la confianza parlamentaria, pero la instrumentación legislativa de dicha política habrá de seguir el proceso legislativo ordinario.

La discrecionalidad que asiste al Presidente para presentar la cuestión de confianza es absoluta, sin que la CE obligue en ningún caso a ello.

La cuestión de confianza se presenta por escrito ante la Mesa del Congreso, acompañada de una certificación del Consejo de Ministros que acredita que se ha producido la deliberación constitucionalmente exigida. El escrito ha de ser motivado, lo que obliga a una exposición, aunque sea sumaria, de las razones que asisten al Presidente para renovar la confianza. A diferencia de la moción, la admisión a trámite de la cuestión de confianza no supone una merma de las facultades gubernamentales. Por ello, si el Presidente lo considera conveniente, puede proponer al Rey la disolución de las Cortes. Si así no sucede, el debate de la cuestión se rige por las normas reglamentarias previstas para la moción de censura.

Aquí también se expresa la confianza que al Congreso merece el Gobierno, por eso la votación también es pública por llamamiento. El Reglamento prevé un período de reflexión (será votada una vez han transcurrido 24 horas desde la presentación). El rasgo progubernamental de la regulación constitucional de la confianza parlamentaria se manifiesta en la votación requerida: el Gobierno gana la cuestión de confianza por mayoría simple de los Diputados presentes (diferencia con la moción). Por lo tanto, el Congreso puede revalidar su confianza en el gobierno con una minoría de sus votos, pues puede suceder que los votos negativos, las abstenciones y las ausencias superen a los votos positivos, pero sin que ello se traduzca en la retirada de la confianza parlamentaria. Tanto en la moción de censura como en la cuestión de confianza, las abstenciones, votos nulos o en blanco favorecen al Gobierno, contabilizándose como votos a favor. Por otra parte, la revalidación de la confianza por mayoría simple es congruente con la eventualidad de que la investidura tenga lugar por mayoría simple. La exigencia de la mayoría simple es coherente con la pretensión constitucional de facilitar la formación del Gobierno y su permanencia.

3.- Efectos.

Si el Gobierno gana la votación, continuará en el ejercicio de sus funciones con el reforzamiento político derivado de la revalidación de la confianza parlamentaria, aunque puede suceder que, aun ganando la cuestión de confianza, el Gobierno resulte debilitado (por ejemplo, por recibir un menor apoyo que en la investidura).

Si el Congreso retira su confianza el Gobierno, éste debe presentar su dimisión al Rey, abriéndose a continuación el procedimiento previsto para la designación del Presidente del Gobierno (114.1 CE), sin que sea necesaria la convocatoria de elecciones generales. El gobierno continúa en funciones hasta la toma de posesión de su sucesor, y pierde la facultad de disolución de las Cámaras. El procedimiento concluirá con la investidura de un nuevo Presidente y la toma de posesión de un nuevo Gobierno, sin que ello excluya la posibilidad de que el Presidente al que se invista pueda ser el mismo al que se retiró la confianza.